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土地财政:历史、逻辑与抉择(二)

[ 发布日期:2018-06-05 09:00:32 点击:414 来源:金沙4166官网登录 资讯中心 【打印此文】 【关闭窗口】]
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  1、土地财政的问题
  同任何发展模式一样,“土地财政”虽给中国经济带来诸多好处,但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果,不会小于税收财政曾经带来过的“大萧条”、“金融风暴”、“主权债务危机”。
  首先一个问题,就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效,就是没有按照资本品的市场来管理住房市场,总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场。“土地财政”的本质是融资,这就决定了土地,乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车企业股票的人,并不是因为没有汽车。同样,买商品房(城市股票)的人,也并非因为没有住房。只要是土地财政,不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你怎样打压住房市场,只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态,资金就会继续流入不动产市场。
  第二,拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富,同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事,成为过去十年“中国梦”的最好注脚。但与此同时,没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开:拥有不动产的居民,即使不努力,财富也会自动增加;而没有拥有不动产的居民,即使拼命工作,拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快,贫富差距越大。房地产如同股票,会自动分配社会增量财富。这是这一功能,锁定了不同社会阶层上下流动的渠道,造就了绝望的社会底层。
  第三,占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”,房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同,不动产为信用基础的融资模式,会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用,需要占用大量土地,消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库,可以极大地提高水资源的配置效率,灌溉更多的农田。但是,如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田,水库就会变为一项负资产。
  第四,金融风险。既然土地财政的本质是融资,就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险,房地产市场上都会出现。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元,虽然低于2011年的3.15万亿元,与2010年的2.7万亿元基本持平,但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。
  土地“净收益”已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础,一旦房价暴跌,如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用,而且将会席卷每一个经济角落,规模之大中央财政根本无力拯救。

  2、没有准备的税制转型,无异政治自杀
  鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题,主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易,如何找到替代的融资?一个简单的答案,就是仿效发达国家,转向税收财政。
  当年美国“土地财政”切换到“税收财政”,靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税。今天中国,土地在地方,税收在中央。如果仿效美国,中央政府就必须大规模让税给地方政府。现在,中央税收刚刚超过11万亿,要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的(更不要说还有6万亿的土地抵押融资)。
  那么,能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失?在中国,“土地财政”的本质是“融资”,其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础,就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低,其增速远超GDP。2012年完成税收达到11万亿元,同比增11.2%。在此基础上,继续大规模加税的基础根本不存在。
  数据显示,2011年,我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上,而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%,而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税,个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后,今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上,中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长,居民税负痛感却不敏感的重要原因。RD多层多级多效干燥装置
  任何一种改革,如果想成功,前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议,通过直接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收入,将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进,对任何执政者而言,无异于政治自杀。在现有的政治制度下,社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。
  1862年,美国的税改取消联邦土地收入,改征地方财产税,纳税人从联邦政府处获得财产,然后向地方政府缴税,总的负担没变,收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下,就算是中央真的可以下决心减税,也不过是减少了企业的负担,减税并不能直接进入居民个人账户。因此,对居民个人而言,增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案,在一开始就注定会失败。
  有人也许会质疑,如果不对个人征税,难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负?大家可以用另一个问题回答这个问题,为什么中国边际税率如此之高,全球投资还要蜂拥进入中国?答案是:“土地财政”。借助土地巨大融资能力,地方政府可以实行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大,甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长,中国企业才保持了相对竞争对手的优势。
  同样的道理,中央政府之所以可以保持如此高的税收增长,很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴,企业根本无法负担如此沉重的税收,中央政府的高税率也就不可持续。在这个意义上,可以说正是因为高房价以及相关的高地价,才造就了具有高度竞争力的中国制造,才支撑了中国产品持续多年的超低定价。

  3、放弃“土地财政”意味着“改旗易帜”
  直接税多一点,还是间接税多一点,并不是哪种税收模式更有效率、更公平这么简单。不同税收模式间,也不是简单的数量替换。税收的方式,决定了国家可能采用的政体:如果增加直接税,政府就必须让渡权利。如果政府不主动让,就会通过社会动荡迫使政府让。
  特别值得指出的是,宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上,无论英国的“光荣革命”,还是法国“大革命”和美国“独立战争”,无不同直接税征收密切相关,最终的结果都是宪政改革。这是因为在所有的税种中,个人所得税最能引起纳税人的“税痛”。“无代表,不纳税”。一旦转向直接税,宪政改革就不可避免。竞争性的民主就会成为不可逆的趋势(就像缴交物业费的小区),共产党的执政基础就会动摇。

  直接税与民主宪政的关系,决定了即使可以成功转向税收财政,政府不可能不经纳税人同意,用财产税来补贴企业。可以预见,一旦取消土地财政,中国企业的竞争力必将急剧下滑。中国在城市化完成之前,就会直接沦为三流国家。

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